«Lo que la Constitución no dice»
A media mañana del 20 de julio de 1932, Carl Severing, ministro del Interior de Prusia, acude a la Cancillería del Reich y allí el canciller, Franz von Papen, le comunica que ya no lo es. El presidente Hindenburg ha firmado un decreto al amparo del artículo 48: el Gobierno prusiano queda apartado, el propio Papen se nombra comisario del Reich para Prusia y Berlín pasa a estado de excepción. El motivo oficial es el orden público, y tiene fecha reciente: tres días antes, un desfile nazi por Altona, ciudad obrera pegada a Hamburgo, había acabado en un tiroteo con dieciocho muertos. Prusia ocupaba tres quintas partes del territorio alemán y su Gobierno era el último de cierto peso en el que seguía participando la socialdemocracia. Llevaba desde las elecciones de abril en funciones y sin mayoría; los nazis, con 162 escaños, quedaban a uno de los 163 que sumaban los tres partidos que lo sostenían.
Severing responde, con gran énfasis, que solo cederá ante la fuerza. Es una buena frase. Al caer la tarde abandona su despacho, y lo ocupa Franz Bracht, alcalde de Essen, que gobernará Prusia como lugarteniente de Papen. Entretanto, oficiales de la Reichswehr han detenido al jefe de la policía de Berlín, Albert Grzesinski, que estará libre antes de que acabe el día. La policía prusiana no se mueve. Tampoco hay huelga general. El Museo Histórico Alemán habla de un golpe de Estado incruento; el tribunal, como veremos, discrepó solo a medias.
Fíjense en lo que no ocurrió. En marzo de 1920, cuando el general Lüttwitz y una brigada de Freikorps ocuparon el barrio del Gobierno en Berlín, unos doce millones de personas dejaron de trabajar y el golpe se vino abajo en cinco días. En julio de 1932 hubo reuniones de dirigentes sindicales y socialdemócratas, que ya habían discutido cómo responder a la amenaza de un comisario; hubo un cálculo y hubo una demanda. El cálculo tenía su lógica: con millones de parados, una huelga general parecía condenada; una resistencia armada de la policía era inútil, porque el Ejército respaldaba la operación; y la esperanza se puso en las urnas, porque el 31 de julio había elecciones. A esos dirigentes se les ha reprochado después su pasividad, y la discusión es legítima y larga; no voy a cerrarla aquí. Me interesa otra cosa: contra un golpe de generales se hace huelga; contra un decreto firmado por el presidente de la República, con un artículo de la Constitución en el encabezamiento, se presenta un recurso.
Se presentó. El Tribunal de Estado de Leipzig había rechazado el 25 de julio una medida cautelar, abrió el juicio el 10 de octubre y dictó sentencia el 25, y la dictó partida en dos. Aceptó que el Reich, mediante un comisario, ejerciera provisionalmente las funciones de los ministros prusianos; negó que pudiera privarlos de la representación de Prusia ante el Reichstag, el Reichsrat y los demás estados. Los ministros depuestos conservaron, pues, el derecho a hablar en nombre de Prusia; el comisario conservó el derecho a gobernarla. Y a comienzos de febrero de 1933, con Hitler ya en la Cancillería, otro decreto del artículo 48 le entregó también lo que la sentencia había dejado a los ministros, con el argumento de que la reacción de Prusia ante el fallo había creado una confusión peligrosa para el bien del Estado. La sentencia, convertida en pretexto.
¿Qué se había roto? Algo se rompió, y se notó: de ahí que la historiografía alemana lo recuerde como el Preußenschlag, el golpe contra Prusia. Pero quien busque el artículo infringido tendrá problemas para encontrarlo. El Museo Histórico Alemán considera la operación apenas conforme a la Constitución; el tribunal, en lo esencial, entendió que cabía en ella. Mi tesis es que lo roto no estaba, o no estaba solo, en ningún artículo.
Para verlo hay que retroceder a 1923, porque uno de los usos más sonados de ese artículo contra un gobierno regional no lo hizo un reaccionario. Con el Ruhr ocupado, la moneda por los suelos y Baviera desobedeciendo a Berlín, las tropas del Reich entraron en octubre en Sajonia, y el presidente Friedrich Ebert, socialdemócrata, destituyó mediante decretos del artículo 48 al gobierno del estado, presidido por otro socialdemócrata y en el que acababan de entrar ministros comunistas. Baviera, que desafiaba a Berlín desde el flanco contrario, no sufrió nada parecido; el trato desigual ya estaba en el precedente. Ebert recurrió a ese artículo más de cien veces: contra insurrecciones, para cambiar de moneda, para deponer gobiernos. A sus contemporáneos les pareció que solo ese poder había salvado a una república improvisada en sus primeros años, y quienes lo han estudiado suelen reconocer que lo usó para conservarla. Ya en 1925 un publicista liberal, Ernst Feder, sostenía que concentrar todo el poder en una mano para la hora del peligro no era antidemocrático, sino cumplimiento de la democracia. Es fácil elogiar el extintor mientras el bombero parece de fiar.
Entre Ebert y Papen el texto no cambió. Cambiaron las cosas que no estaban escritas, y los politólogos Steven Levitsky y Daniel Ziblatt les han puesto nombre: tolerancia mutua y contención institucional. La primera consiste en tratar al rival como un adversario legítimo y no como un peligro para la nación; la segunda, en no ejercer todo el poder que el texto permite, aunque sea legal. El vocabulario es reciente; la cosa es tan vieja como las constituciones, y Weimar la enseña con una claridad casi pedagógica.
Los constituyentes de 1919 levantaron una casa luminosa y dejaron la puerta del garaje sin cerradura, por si algún día había prisa. No fue descuido. Las constituciones modernas suelen tener su artículo de excepción, y casi ninguna dice con exactitud cuándo hay una emergencia de verdad. El de Weimar prometía precisarlo: acababa remitiendo los detalles a una ley del Reich que nunca se aprobó. Hubo un proyecto en 1926 y se quedó en proyecto. El control previsto era posterior: el presidente debía informar al Reichstag, que podía exigir la derogación. Se entraba primero y se daban explicaciones después. Durante años la puerta sin cerradura no importó, y no porque fuese segura, sino porque quien la cruzaba creía deber explicaciones. La cerradura estaba en la costumbre.
La contención, además, es un contrato de dos partes. Si una lo rompe y la otra lo cumple, gana la que lo rompe. Los defensores de Prusia se atuvieron al libro: reunión, recurso, sentencia, elecciones. Sus adversarios ya jugaban a otra cosa. Respetar un juego que el otro ha dejado de jugar es honrado y no siempre suficiente.
Hay países donde la costumbre no limita el poder, sino que lo agranda. En México, la Constitución de 1917 repartía el poder entre tres ramas; la práctica lo concentraba en el presidente gracias a lo que el jurista Jorge Carpizo llamó, en un libro de 1978, facultades metaconstitucionales: ser el jefe real del partido dominante, por ejemplo, y designar a quien le sucedería y a los gobernadores de los estados. Ninguna figuraba en un artículo. Mismo mecanismo, signo contrario; de eso hablaremos con calma más adelante.
Y Navarra, con las distancias que el caso exige, tuvo una vez un mecanismo inverso al del artículo 48. Navarra practicó, como otros territorios, una fórmula que Castilla había generalizado a finales del siglo XIV, «se obedece, pero no se cumple»: una orden regia contraria al Fuero se acataba, pero no se ejecutaba mientras se resolvía el conflicto. Con la sobrecarta del Consejo Real y, desde el siglo XVII, el pase foral de la Diputación, la excepción tenía que pasar antes por una espera. No era democracia: protegía los derechos de un reino y de sus estamentos, no los de unos ciudadanos, y una Real Orden de 1829 lo suprimió antes de que desapareciera del todo en 1841. Tampoco lo cito como modelo. Sus defensores pensaban en el Fuero, no en la separación de poderes; el efecto, sin embargo, se parecía. Incluía, eso sí, algo que el artículo 48 no tenía: la espera obligatoria antes de la excepción, no después.
Una constitución se reforma con una mayoría y un procedimiento, y deja acta. Una costumbre no necesita votación: se pierde el día en que alguien comprueba que no pasa nada. Aquella mañana de julio, en Berlín, alguien lo comprobó.
Román Luzán, II entrega de Democracia: manual de mantenimiento
